LA
CALIDAD EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS
1. Concepto de calidad
Hagamos algo de historia:
El movimiento
municipalista inglés a principios de los años 90, la definía de la siguiente
manera:
“Calidad es prestar servicios que unen los compromisos adquiridos por
los políticos con las necesidades del servicio de los usuarios y de la
comunidad de manera económica, efectiva, eficiente y equitativa.
Cabe preguntarnos también qué es la Calidad según la Agencia de Evaluación y Calidad, organismo español del que hablaré mas adelante.
En el ámbito
de las organizaciones públicas, el concepto de calidad actual, ampliado a la
dimensión de “excelencia”, constituye un marco integral de gestión aplicado a
la propia organización en su conjunto. Responde a los principios de orientación
a resultados y al ciudadano/cliente, liderazgo y coherencia, gestión por
procesos y hechos, desarrollo e implicación de las personas, aprendizaje,
innovación y mejoras continuas, desarrollo de alianzas, transparencia,
participación y responsabilidad social.
La Excelencia es una herramienta que contribuye al logro de los objetivos estratégicos de modernizar e innovar en la Administración Pública para crear valor y servir mejor a las necesidades de los ciudadanos.
2. La carta de compromisos con la calidad en las AA.PP españolas
La Carta
de compromisos con la
calidad de las administraciones públicas españolas responde a la
iniciativa anunciada por la titular del Ministerio de Administraciones Públicas,
en el año 2008 (18 de junio). Tal iniciativa consistía en establecer un
compromiso con la ciudadanía y la rendición de cuentas, implementando medidas
como la Carta de Compromisos de Calidad, y también afianzando el Observatorio
de la Calidad.
Dada la
distribución territorial de las competencias de gestión de los servicios
públicos, la elaboración de la Carta debía abordarse como una iniciativa de
alcance interterritorial, como un documento marco compartido por el conjunto de
las administraciones públicas españolas, ya que todas ellas son copartícipes de
la gestión pública en un Estado plural como el nuestro.
La Carta
debería constituir una reflexión que, partiendo de los principios de la
Gobernanza Europea (apertura, responsabilidad, eficacia, participación y coherencia),
así como de valores, objetivos y estrategias de una gestión pública de calidad
compartidos por todas las administraciones españolas, ofreciera un conjunto de
compromisos concretos por parte de todas ellas, y pudiera erigirse en el marco
común de referencia para guiar su actuación en el futuro inmediato.
3. LA CALIDAD EN LA NUEVA GESTION
PÚBLICA
Apoyémonos aquí en una cita textual del sociólogo Claus Offe de su libro Contradicciones del
Estado de Bienestar:
“Hay
una única vía de establecer un equilibrio general entre legitimidad, eficacia y
eficiencia, que la legitimidad constitucional venga reforzada por la capacidad
del sistema de satisfacer las demandas y necesidades sociales".
Con esta frase, Offe nos enmarca conceptualmente el tema
del que aquí vamos a tratar. El transfondo de un Nuevo Modelo de Gestión
Pública es, sin duda, una nueva legitimidad para la actuación pública y el
sistema político: me refiero a la llamada legitimidad de resultados o de
rendimiento. Podemos apreciar que el tema de un nuevo Modelo de Gestión no es
un tema aislado, sino conectado íntimamente con muchos más conceptos.
Un nuevo paradigma de la Administración nos va a llevar
inevitablemente a hablar de conceptos como: eficacia y receptividad; eficiencia
y valores democráticos; responsabilidad pública; calidad; implementación y
evaluación de políticas; ciudadano, cliente y servicio, y en definitiva, a un
nuevo concepto de Administración Pública y a una nueva misión.
Las denominaciones dadas a todos los procesos de cambio,
transformación y adaptación, y por tanto, a las nuevas formas de pensar sobre
la acción de gobernar y sobre cómo ha de materializarse ésta, han sido muchas.
Desde modelo postgarantista, Ppostburocrático, neoweberiano, a incluso, la
reinvención del gobierno.
Todas ellas no son más que intentos de cambio de la
Administración Pública Tradicional, Burocrática, o Garantista.
A pesar de las distintas denominaciones, la intención es
la misma: responder y dar soluciones a unas simples preguntas: ¿puede la
Administración Pública, el sector público, ser eficaz, eficiente, productivo, y
de calidad?; ¿Puede lo "público" enfrentarse a los desafíos que
presenta el actual Estado de Bienestar y responder a las necesidades y demandas
de los ciudadanos?
El sistema de Administración de garantías, válido en el
marco de un Estado liberal, mínimamente intervencionista, parece incapaz de
ofrecer instrumentos adecuados para gestionar el Estado de Bienestar
contemporáneo, dirigido a la producción y prestación de bienes y servicios
públicos.
Las
limitaciones del modelo Garantista tienen un doble carácter:
1) La
primera limitación consiste en que el modelo que se plantea para articular el
proceso de decisión en el seno de la Administración Pública se reduce
básicamente al legalismo del procedimiento administrativo.
2) El
segundo límite se deriva del hecho de que este modelo conceptualiza la misión
de la Administración Pública, y por tanto, su estructura institucional, de
manera que nos impide responder a los retos impuestos a un Estado moderno.
En el modelo Garantista, la misión fundamental de la
administración es asegurar el cumplimiento de la legislación vigente, y
proteger al ciudadano de toda arbitrariedad por parte del Estado. Con este fin,
la Administración se articula en torno a una estructura jerárquica dirigida al
control de las unidades inferiores, con un sistema de funciones rígidamente
delimitadas.
Sin embargo, el cambio que el Estado
ha experimentado exige entender la Administración Pública de manera diferente:
la Administración concebida como organización prestadora de servicios.
Este
nuevo modelo se fundamenta en dos principios fundamentales:
A) que la Administración Pública es una organización
dirigida a la prestación de servicios;
B) que el sujeto receptor, generalmente el
ciudadano, deber ser conceptualizado como “cliente” de estos servicios.
4. AGENCIA DE EVALUACIÓN Y
CALIDAD
Presentación
La Agencia
Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios
desarrolla una actividad institucional en la que se une la voluntad de mejorar
la calidad de los servicios públicos con la de racionalizar el uso de los
recursos públicos y rendir cuentas ante los ciudadanos. En esta línea, la
evaluación constituye una herramienta esencial para conocer los efectos y
resultados de las intervenciones públicas. Es, en definitiva, un instrumento de
buen gobierno.
La Agencia es
un organismo público de los regulados en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de
Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Es la primera de
las establecidas por dicha Ley, de acuerdo con un nuevo modelo de gestión
pública, y se integra en un amplio proceso de modernización e innovación de las
Administraciones Públicas, en línea con los principios de gobernanza de la
Unión Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y
coherencia.
La Agencia tiene como
propósito contribuir a:
- Mejorar los servicios
públicos y el conocimiento de los efectos en la sociedad de las políticas y
programas públicos
- Promover una mayor
racionalidad del gasto público y la optimización en el uso de los recursos
- Favorecer la
productividad y competitividad de la economía española, eliminando trabas
burocráticas
- Aumentar la rendición de
cuentas respecto a los ciudadanos y la calidad democrática, promoviendo la
transparencia y la participación
Un análisis
detallado de la evaluación en España y los referentes internacionales, así como
reflexiones metodológicas e institucionales al respecto se recogen en el
Informe de la Comisión de Expertos sobre la creación de la Agencia Estatal, que
fue el primer paso para la creación de la Agencia de Evaluación. Integrada por académicos y profesionales de prestigio de
distintas disciplinas, así como por gestores públicos representativos. Posteriormente
y cumpliendo el compromiso adquirido por el Gobierno, el 1 de enero de 2007 se
constituye la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la
Calidad de los Servicios
Marco de la Calidad
En este contexto El
Gobierno ha asumido el compromiso de mejorar y modernizar la Administración,
con el fin de ponerla a la altura de las necesidades de los ciudadanos. En
línea con este compromiso, se ha abordado la implantación de distintas medidas
para incrementar la calidad de los servicios públicos. Con un lenguaje claro,
sencillo y compresible para el ciudadano, en la carta de servicios se da
información general sobre las funciones de la Agencia; se enumeran los derechos que tienen reconocidos los
ciudadanos en sus relaciones con la Administración Tributaria. – especialmente
en la ley de Derechos y Garantías del Contribuyente.-
Las cartas de servicios
fueron implantadas en el ámbito de la Administración General del Estado por el
Real Decreto 1529/1999, de 16 de julio, como instrumento de difusión del compromiso
de sus órganos con la calidad, cuyo objetivo es conseguir la mejora continua de
los servicios prestados en función de las necesidades de los ciudadanos.
Dicho Plan de Calidad para la Administración General del Estado se revisa y amplía a través de la aprobación del Real Decreto 951/2005, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado y su corrección de errores. El nuevo marco integra de forma coordinada y sinérgica seis programas para impulsar la mejora continua de los servicios públicos en la Administración General del Estado, mediante la participación de los distintos actores interesados: decisores políticos y órganos superiores, gestores y sociedad civil.
Programas de Calidad
El nuevo marco
integra de forma coordinada y sinérgica seis programas para impulsar la mejora
continua de los servicios públicos en la Administración General del Estado,
mediante la participación de los distintos actores interesados: decisores
políticos y órganos superiores, gestores y sociedad civil. Son los siguientes:
- Programa de Análisis de
la demanda y evaluación de la satisfacción de los usuarios
- Programa de Cartas de
Servicios
- Programa de Quejas y
Sugerencias
- Programa de Evaluación
de la Calidad de las Organizaciones
- Programa de
Reconocimiento (Certificación de Organizaciones y Premios)
- Programa del
Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos
Directrices metodológicas: Guías
La Agencia de
Evaluación tiene entre sus objetivos el fomento de la mejora de la calidad de
los servicios públicos. Para ello, y entre otras funciones, es responsable de
elaborar, promover, adaptar y difundir directrices, protocolos de actuación
metodológica, modelos de gestión y de excelencia, así como guías de
autoevaluación, en línea con los respectivos programas del marco general para
la mejora de la calidad. Son:
-
Guía de orientación para la realización de
estudios de análisis de la demanda y de encuestas de satisfacción
- Guía para el desarrollo de Cartas de
Servicios.
- Guía para le gestión de quejas y
sugerencias.
- Guía de Autoevaluación para la
Administración Pública. Modelo EFQM
de Excelencia.
-
Documento “CAF 2006, el Marco Común de Evaluación. Mejorar una Organización por medio de la
Autoevaluación".
- Guía
de Evaluación. Modelo EVAM. (En la versión 2009 se incluyen en
el mismo
documento los Anexos I. Cuestionario de evaluación, Anexo II. Documento marco de actuación y
Anexo III. Manuales de actuación.
- Guía
para el reconocimiento a la excedencia.
-
Guía de Autoevaluación para la Administración
Publica. Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión
Centrémonos en el EVAM
5.
EVAM (Evaluación, Aprendizaje y Mejora en la Administración Pública)
Es
una herramienta para el diagnóstico organizacional de una Administración Pública.
Supone un examen global, sistemático y regular de las actividades y los
resultados de una organización comparados con un modelo de excelencia.
El Modelo EVAM constituye una metodología propia de
la Agencia de Evaluación y Calidad desarrollada en base a las experiencias
acumuladas en procesos de autoevaluación y Modelos de referencia aplicados en
la Administración Pública (EFQM, CAF, ISO, etc.).
La aplicación del Modelo EVAM puede
realizarse en cualquier organización pública, en especial en los periodos
iniciales de desarrollo de un sistema de calidad.
La autoevaluación debe formar parte
del sistema de gestión de las organizaciones públicas, ya que constituye una
herramienta vital para la mejora continua de sus servicios y, para hacer ésta posible,
es preciso conocer la situación de las unidades que los prestan.
La autoevaluación conforme a modelos
de excelencia presenta dificultades para
las organizaciones de la
administración pública, ya que se trata de herramientas
complejas para cuya utilización
práctica están poco habituadas, conceptual y
metodológicamente, por lo que se
considera conveniente contar con modelos
más adaptados y sencillos (Foro de
Expertos, junio 2007. www.ceddet.org)
.
En este contexto se sitúa el Modelo de
Evaluación, Aprendizaje y Mejora (EVAM).
MATERIAL DEL MODELO EVAM
El material publicado del EVAM está
disponible en www.aeval.es y de forma breve consta de:
1.- una guía que incluye la estructura
del modelo EVAM
2.- un cuestionario de evaluación,
3.- un documento marco de actuación
4.- un conjunto de manuales de
actuación
ESTRUCTURA DEL MODELO EVAM
El Modelo EVAM se ha estructurado para
ser utilizado en la evaluación de los aspectos de gestión y los resultados de
una organización conforme al siguiente esquema:
1. – EJES: Son los factores críticos
básicos en el funcionamiento de una organización.
Contempla cinco ejes principales
(Planificación, procesos, personas, alianzas/recursos y resultados) y uno
transversal (comunicación interna).
2. – ASPECTOS DE EVALUACIÓN: Son
subdivisiones contenidas en cada uno de los ejes que a su vez se evalúan
mediante el uso de cuestiones a analizar.
3. – CUESTIONES: Propuesta
orientativas de evidencias a analizar durante la evaluación, contenidas en un
cuestionario de evaluación, herramienta utilizada durante la evaluación.
El
Modelo EVAM incluye, asimismo unas recomendaciones, consistentes en propuestas
de actividades concretas asociadas para favorecer el desarrollo de los diversos
aspectos que componen el Modelo EVAM, cuya formulación resulta de gran
utilidad, tanto para la evaluación como para la fase de mejora.
APLICACIÓN DEL MODELO EVAM A LA
EVALUACIÓN DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS
El
proceso de evaluación se realiza mediante cuestionario, cumplimentado por el
equipo de evaluación, que estará integrado por personal de la organización
asistido por órganos externos o por miembros del personal propio especializados
en materia de calidad (inspectores de servicios, responsables de calidad, en su
caso, etc.)
Dado
que algunos aspectos, pueden resultar difíciles de evaluar en organizaciones
con pocos datos de medición de resultados o con escaso grado de madurez
organizativa.
Se podrían citar las siguientes
etapas:
1.-Sensibilización del personal sobre
el papel de la Administración Pública como servicio a los ciudadanos y la
sociedad.
2.-Compromiso y liderazgo de los
responsables de cada organización.
3.- Generar un equipo facilitador del
proceso, integrado por personal de órganos externos a la organización o por
miembros del personal propio
4.- Constitución y formación del
equipo de evaluación al que han de incorporarse siempre algunos directivos de
la organización.
5.- Aproximación a la Evaluación: Para
cada uno de los Ejes de evaluación se evaluarán las Cuestiones básicas del
“Cuestionario de Aproximación a la Evaluación”.
6.- Evaluación con el Modelo EVAM: el
equipo de evaluación deberá recabar de la organización las evidencias
necesarias conforme al esquema definido en el cuestionario de evaluación en
cada uno de los Ejes de evaluación conforme a la estructura recogida en el “Cuestionario
de Evaluación”.
Finalmente el equipo de evaluación
presentará a la organización un informe de la evaluación que contenga:
• Resultados alcanzados (diagnóstico
de situación) por la organización para cada uno de los Ejes de evaluación.
• Áreas de Mejora y Puntos Fuertes
detectados.
• En función de los resultados
obtenidos en la evaluación, el equipo evaluador realizará recomendaciones a
desarrollar por la organización para garantizar la mejora de los resultados
obtenidos (Documento Marco y Manuales de Actuación).
7.- En función de los resultados
obtenidos tras la evaluación, cuando no se han aportado evidencias en el
cuestionario se proponen, en los Manuales de Actuación, los pasos a seguir
estructurados en tres etapas para que las organizaciones inicien sus
actuaciones de mejora de forma secuencial y organizada. Las tres etapas son:
7.1
Etapa Inicial.
Incluye
las primeras actuaciones a abordar, cuya responsabilidad corresponde a los
directivos/responsables de la organización. Estas estrategia a través del liderazgo” del Modelo EVAM.
7.2.
Etapa Intermedia
En
la etapa intermedia se articulan las acciones a llevar a cabo por la organización en relación con:
·
La gestión de sus procesos.
* La gestión de sus recursos, tanto materiales como
personales.
7.3.
Etapa Final
En
la etapa final se presentan diversas actuaciones a realizar simultáneamente con el fin de:
•
Implicar a las personas de la organización a través de la comunicación.
•
Identificar y gestionar otros grupos de interés para proporcionar un valor añadido a la organización: alianzas.
•
Articular el enfoque a resultados y la mejora
continua a través del establecimiento de mediciones.
CERTIFICACIÓN DE ORGANIZACIONES
EVALUADAS CON EL MODELO EVAM
En el marco general para la mejora de
la calidad en la Administración General del Estado se regula el reconocimiento
a la excelencia, consistente en la certificación, por parte de AEVAL, de las
organizaciones que hayan realizado su correspondiente autoevaluación conforme a
modelos de gestión de calidad reconocidos, y la concesión de un sello, según el
nivel de excelencia comprobado.
Existe una Guía que orienta a las
organizaciones públicas que solicitan a la AEVAL la certificación de su nivel
de excelencia y la emisión de un Sello AEVAL basado en el Modelo EVAM, después
de obtener una puntuación igual o superior a 200 puntos en una Autoevaluación
con el Modelo EVAM.
