EL MODELO EVAM

LA CALIDAD EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS

1. Concepto de calidad

            Hagamos algo de historia:

El movimiento municipalista inglés a principios de los años 90, la definía de la siguiente manera:

“Calidad es prestar servicios que unen los compromisos adquiridos por los políticos con las necesidades del servicio de los usuarios y de la comunidad de manera económica, efectiva, eficiente y equitativa.

Cabe preguntarnos también qué es la Calidad según la Agencia de Evaluación y Calidad, organismo español del que hablaré mas adelante.

En el ámbito de las organizaciones públicas, el concepto de calidad actual, ampliado a la dimensión de “excelencia”, constituye un marco integral de gestión aplicado a la propia organización en su conjunto. Responde a los principios de orientación a resultados y al ciudadano/cliente, liderazgo y coherencia, gestión por procesos y hechos, desarrollo e implicación de las personas, aprendizaje, innovación y mejoras continuas, desarrollo de alianzas, transparencia, participación y responsabilidad social.

            La Excelencia es una herramienta que contribuye al logro de los objetivos estratégicos de modernizar e innovar en la Administración Pública para crear valor y servir mejor a las necesidades de los ciudadanos.

 

2. La carta de compromisos con la calidad en las AA.PP españolas

            La Carta de compromisos con la calidad de las administraciones públicas españolas responde a la iniciativa anunciada por la titular del Ministerio de Administraciones Públicas, en el año 2008 (18 de junio). Tal iniciativa consistía en establecer un compromiso con la ciudadanía y la rendición de cuentas, implementando medidas como la Carta de Compromisos de Calidad, y también afianzando el Observatorio de la Calidad.

Dada la distribución territorial de las competencias de gestión de los servicios públicos, la elaboración de la Carta debía abordarse como una iniciativa de alcance interterritorial, como un documento marco compartido por el conjunto de las administraciones públicas españolas, ya que todas ellas son copartícipes de la gestión pública en un Estado plural como el nuestro.

La Carta debería constituir una reflexión que, partiendo de los principios de la Gobernanza Europea (apertura, responsabilidad, eficacia, participación y coherencia), así como de valores, objetivos y estrategias de una gestión pública de calidad compartidos por todas las administraciones españolas, ofreciera un conjunto de compromisos concretos por parte de todas ellas, y pudiera erigirse en el marco común de referencia para guiar su actuación en el futuro inmediato.

3. LA CALIDAD EN LA NUEVA GESTION PÚBLICA

Apoyémonos aquí en una  cita textual del sociólogo  Claus Offe de su libro Contradicciones del Estado de Bienestar:

“Hay una única vía de establecer un equilibrio general entre legitimidad, eficacia y eficiencia, que la legitimidad constitucional venga reforzada por la capacidad del sistema de satisfacer las demandas y necesidades sociales".

Con esta frase, Offe nos enmarca conceptualmente el tema del que aquí vamos a tratar. El transfondo de un Nuevo Modelo de Gestión Pública es, sin duda, una nueva legitimidad para la actuación pública y el sistema político: me refiero a la llamada legitimidad de resultados o de rendimiento. Podemos apreciar que el tema de un nuevo Modelo de Gestión no es un tema aislado, sino conectado íntimamente con muchos más conceptos.

Un nuevo paradigma de la Administración nos va a llevar inevitablemente a hablar de conceptos como: eficacia y receptividad; eficiencia y valores democráticos; responsabilidad pública; calidad; implementación y evaluación de políticas; ciudadano, cliente y servicio, y en definitiva, a un nuevo concepto de Administración Pública y a una nueva misión.

 

Las denominaciones dadas a todos los procesos de cambio, transformación y adaptación, y por tanto, a las nuevas formas de pensar sobre la acción de gobernar y sobre cómo ha de materializarse ésta, han sido muchas. Desde modelo postgarantista, Ppostburocrático, neoweberiano, a incluso, la reinvención del gobierno.

Todas ellas no son más que intentos de cambio de la Administración Pública Tradicional, Burocrática, o Garantista.

A pesar de las distintas denominaciones, la intención es la misma: responder y dar soluciones a unas simples preguntas: ¿puede la Administración Pública, el sector público, ser eficaz, eficiente, productivo, y de calidad?; ¿Puede lo "público" enfrentarse a los desafíos que presenta el actual Estado de Bienestar y responder a las necesidades y demandas de los ciudadanos?

El sistema de Administración de garantías, válido en el marco de un Estado liberal, mínimamente intervencionista, parece incapaz de ofrecer instrumentos adecuados para gestionar el Estado de Bienestar contemporáneo, dirigido a la producción y prestación de bienes y servicios públicos.

Las limitaciones del modelo Garantista tienen un doble carácter:

1) La primera limitación consiste en que el modelo que se plantea para articular el proceso de decisión en el seno de la Administración Pública se reduce básicamente al legalismo del procedimiento administrativo.

2) El segundo límite se deriva del hecho de que este modelo conceptualiza la misión de la Administración Pública, y por tanto, su estructura institucional, de manera que nos impide responder a los retos impuestos a un Estado moderno.

En el modelo Garantista, la misión fundamental de la administración es asegurar el cumplimiento de la legislación vigente, y proteger al ciudadano de toda arbitrariedad por parte del Estado. Con este fin, la Administración se articula en torno a una estructura jerárquica dirigida al control de las unidades inferiores, con un sistema de funciones rígidamente delimitadas.

            Sin embargo, el cambio que el Estado ha experimentado exige entender la Administración Pública de manera diferente: la Administración concebida como organización prestadora de servicios.

Este nuevo modelo se fundamenta en dos principios fundamentales:

A) que la Administración Pública es una organización dirigida a la prestación de servicios;

B) que el sujeto receptor, generalmente el ciudadano, deber ser conceptualizado como “cliente” de estos servicios.

4. AGENCIA DE EVALUACIÓN Y CALIDAD

Presentación

La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios desarrolla una actividad institucional en la que se une la voluntad de mejorar la calidad de los servicios públicos con la de racionalizar el uso de los recursos públicos y rendir cuentas ante los ciudadanos. En esta línea, la evaluación constituye una herramienta esencial para conocer los efectos y resultados de las intervenciones públicas. Es, en definitiva, un instrumento de buen gobierno. 

La Agencia es un organismo público de los regulados en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Es la primera de las establecidas por dicha Ley, de acuerdo con un nuevo modelo de gestión pública, y se integra en un amplio proceso de modernización e innovación de las Administraciones Públicas, en línea con los principios de gobernanza de la Unión Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y coherencia.

La Agencia tiene como propósito contribuir a:

- Mejorar los servicios públicos y el conocimiento de los efectos en la sociedad de las políticas y programas públicos

- Promover una mayor racionalidad del gasto público y la optimización en el uso de los recursos

- Favorecer la productividad y competitividad de la economía española, eliminando trabas burocráticas

- Aumentar la rendición de cuentas respecto a los ciudadanos y la calidad democrática, promoviendo la transparencia y la participación

Un análisis detallado de la evaluación en España y los referentes internacionales, así como reflexiones metodológicas e institucionales al respecto se recogen en el Informe de la Comisión de Expertos sobre la creación de la Agencia Estatal, que fue el primer paso para la creación de la Agencia de Evaluación. Integrada  por académicos y profesionales de prestigio de distintas disciplinas, así como por gestores públicos representativos. Posteriormente y cumpliendo el compromiso adquirido por el Gobierno, el 1 de enero de 2007 se constituye la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios

 

Marco de la Calidad

 

En este contexto El Gobierno ha asumido el compromiso de mejorar y modernizar la Administración, con el fin de ponerla a la altura de las necesidades de los ciudadanos. En línea con este compromiso, se ha abordado la implantación de distintas medidas para incrementar la calidad de los servicios públicos. Con un lenguaje claro, sencillo y compresible para el ciudadano, en la carta de servicios se da información general sobre las funciones de la Agencia; se enumeran los  derechos que tienen reconocidos los ciudadanos en sus relaciones con la Administración Tributaria. – especialmente en la ley de Derechos y Garantías del Contribuyente.-

Las cartas de servicios fueron implantadas en el ámbito de la Administración General del Estado por el Real Decreto 1529/1999, de 16 de julio, como instrumento de difusión del compromiso de sus órganos con la calidad, cuyo objetivo es conseguir la mejora continua de los servicios prestados en función de las necesidades de los ciudadanos.

         
          Dicho Plan de Calidad para la Administración General del Estado se revisa y amplía a través de la aprobación del Real Decreto 951/2005, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado y su corrección de errores. El nuevo marco integra de forma coordinada y sinérgica seis programas para impulsar la mejora continua de los servicios públicos en la Administración General del Estado, mediante la participación de los distintos actores interesados: decisores políticos y órganos superiores, gestores y sociedad civil.

  Programas de Calidad

 

El nuevo marco integra de forma coordinada y sinérgica seis programas para impulsar la mejora continua de los servicios públicos en la Administración General del Estado, mediante la participación de los distintos actores interesados: decisores políticos y órganos superiores, gestores y sociedad civil. Son los siguientes:

- Programa de Análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción de los usuarios

- Programa de Cartas de Servicios

- Programa de Quejas y Sugerencias

- Programa de Evaluación de la Calidad de las Organizaciones

- Programa de Reconocimiento (Certificación de Organizaciones y Premios)

- Programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos

 

Directrices metodológicas: Guías

 

La Agencia de Evaluación tiene entre sus objetivos el fomento de la mejora de la calidad de los servicios públicos. Para ello, y entre otras funciones, es responsable de elaborar, promover, adaptar y difundir directrices, protocolos de actuación metodológica, modelos de gestión y de excelencia, así como guías de autoevaluación, en línea con los respectivos programas del marco general para la mejora de la calidad. Son:

-       Guía de orientación para la realización de estudios de análisis de la demanda y de encuestas de satisfacción

           -    Guía para el desarrollo de Cartas de Servicios.

-    Guía para le gestión de quejas y sugerencias.

 - Guía de Autoevaluación para la Administración Pública. Modelo EFQM             de Excelencia.

       - Documento “CAF 2006, el Marco Común de Evaluación. Mejorar una                    Organización por medio de la Autoevaluación".

-     Guía de Evaluación. Modelo EVAM. (En la versión 2009 se incluyen en

el mismo documento los Anexos I. Cuestionario de evaluación, Anexo          II. Documento marco de actuación y Anexo III. Manuales de   actuación.

-    Guía para el reconocimiento a la excedencia.

-       Guía de Autoevaluación para la Administración Publica. Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión

 

 

Centrémonos en el EVAM

 

5. EVAM (Evaluación, Aprendizaje y Mejora en la Administración Pública)

            Es una herramienta para el diagnóstico organizacional de una Administración Pública. Supone un examen global, sistemático y regular de las actividades y los resultados de una organización comparados con un modelo de excelencia.

El Modelo EVAM constituye una metodología propia de la Agencia de Evaluación y Calidad desarrollada en base a las experiencias acumuladas en procesos de autoevaluación y Modelos de referencia aplicados en la Administración Pública (EFQM, CAF, ISO, etc.).

La aplicación del Modelo EVAM puede realizarse en cualquier organización pública, en especial en los periodos iniciales de desarrollo de un sistema de calidad.

La autoevaluación debe formar parte del sistema de gestión de las organizaciones públicas, ya que constituye una herramienta vital para la mejora continua de sus servicios y, para hacer ésta posible, es preciso conocer la situación de las unidades que los prestan.

La autoevaluación conforme a modelos de excelencia presenta dificultades para

las organizaciones de la administración pública, ya que se trata de herramientas

complejas para cuya utilización práctica están poco habituadas, conceptual y

metodológicamente, por lo que se considera conveniente contar con modelos

más adaptados y sencillos (Foro de Expertos, junio 2007. www.ceddet.org) .

En este contexto se sitúa el Modelo de Evaluación, Aprendizaje y Mejora (EVAM).

MATERIAL DEL MODELO EVAM

El material publicado del EVAM está disponible en www.aeval.es y de forma breve consta de:

1.- una guía que incluye la estructura del modelo EVAM

2.- un cuestionario de evaluación,

3.- un documento marco de actuación

4.- un conjunto de manuales de actuación

ESTRUCTURA DEL MODELO EVAM

El Modelo EVAM se ha estructurado para ser utilizado en la evaluación de los aspectos de gestión y los resultados de una organización conforme al siguiente esquema:

1. – EJES: Son los factores críticos básicos en el funcionamiento de una organización.

Contempla cinco ejes principales (Planificación, procesos, personas, alianzas/recursos y resultados) y uno transversal (comunicación interna).

2. – ASPECTOS DE EVALUACIÓN: Son subdivisiones contenidas en cada uno de los ejes que a su vez se evalúan mediante el uso de cuestiones a analizar.

3. – CUESTIONES: Propuesta orientativas de evidencias a analizar durante la evaluación, contenidas en un cuestionario de evaluación, herramienta utilizada durante la evaluación.

            El Modelo EVAM incluye, asimismo unas recomendaciones, consistentes en propuestas de actividades concretas asociadas para favorecer el desarrollo de los diversos aspectos que componen el Modelo EVAM, cuya formulación resulta de gran utilidad, tanto para la evaluación como para la fase de mejora.

APLICACIÓN DEL MODELO EVAM A LA EVALUACIÓN DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS

            El proceso de evaluación se realiza mediante cuestionario, cumplimentado por el equipo de evaluación, que estará integrado por personal de la organización asistido por órganos externos o por miembros del personal propio especializados en materia de calidad (inspectores de servicios, responsables de calidad, en su caso, etc.)

            Dado que algunos aspectos, pueden resultar difíciles de evaluar en organizaciones con pocos datos de medición de resultados o con escaso grado de madurez organizativa.

Se podrían citar las siguientes etapas:

1.-Sensibilización del personal sobre el papel de la Administración Pública como servicio a los ciudadanos y la sociedad.

2.-Compromiso y liderazgo de los responsables de cada organización.

3.- Generar un equipo facilitador del proceso, integrado por personal de órganos externos a la organización o por miembros del personal propio

4.- Constitución y formación del equipo de evaluación al que han de incorporarse siempre algunos directivos de la organización.

5.- Aproximación a la Evaluación: Para cada uno de los Ejes de evaluación se evaluarán las Cuestiones básicas del “Cuestionario de Aproximación a la Evaluación”.

6.- Evaluación con el Modelo EVAM: el equipo de evaluación deberá recabar de la organización las evidencias necesarias conforme al esquema definido en el cuestionario de evaluación en cada uno de los Ejes de evaluación conforme a la estructura recogida en el “Cuestionario de Evaluación”.

Finalmente el equipo de evaluación presentará a la organización un informe de la evaluación que contenga:

• Resultados alcanzados (diagnóstico de situación) por la organización para cada uno de los Ejes de evaluación.

• Áreas de Mejora y Puntos Fuertes detectados.

• En función de los resultados obtenidos en la evaluación, el equipo evaluador realizará recomendaciones a desarrollar por la organización para garantizar la mejora de los resultados obtenidos (Documento Marco y Manuales de Actuación).

7.- En función de los resultados obtenidos tras la evaluación, cuando no se han aportado evidencias en el cuestionario se proponen, en los Manuales de Actuación, los pasos a seguir estructurados en tres etapas para que las organizaciones inicien sus actuaciones de mejora de forma secuencial y organizada. Las tres etapas son:

            7.1 Etapa Inicial.

            Incluye las primeras actuaciones a abordar, cuya responsabilidad             corresponde a los directivos/responsables de la organización. Estas                  estrategia a través del liderazgo” del Modelo EVAM.

            7.2. Etapa Intermedia

            En la etapa intermedia se articulan las acciones a llevar a cabo por la      organización en relación con:

·          La gestión de sus procesos.

                  *      La  gestión de sus recursos, tanto materiales como personales.

            7.3. Etapa Final

            En la etapa final se presentan diversas actuaciones a realizar         simultáneamente con el fin de:

            • Implicar a las personas de la organización a través de la comunicación.

            • Identificar y gestionar otros grupos de interés para proporcionar un valor            añadido a la organización: alianzas.

•       Articular el enfoque a resultados y la mejora continua a través del establecimiento de mediciones.

CERTIFICACIÓN DE ORGANIZACIONES EVALUADAS CON EL MODELO EVAM

En el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado se regula el reconocimiento a la excelencia, consistente en la certificación, por parte de AEVAL, de las organizaciones que hayan realizado su correspondiente autoevaluación conforme a modelos de gestión de calidad reconocidos, y la concesión de un sello, según el nivel de excelencia comprobado.

Existe una Guía que orienta a las organizaciones públicas que solicitan a la AEVAL la certificación de su nivel de excelencia y la emisión de un Sello AEVAL basado en el Modelo EVAM, después de obtener una puntuación igual o superior a 200 puntos en una Autoevaluación con el Modelo EVAM.